县是国家治理的基本单元，也是经济改革的前沿地带。习近平总书记强调，县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”。推动增值型营商环境建设，本质上是要打造出一种让企业有意愿且有能力实现增值的营商环境。因此，必须充分发挥县级政府的关键作用，在权力法治化的基础上推动创造性执行，进而实现县域发展的有为而治。

1. 增值型营商环境的本质内涵

建设增值型营商环境，本质上是要打造一种让企业有意愿且有能力实现增值的营商环境。这一理论界定包含了两层内涵：第一，企业是增值的主体，而政府是企业增值的服务者。这里所说的政府服务，应当是公共政策和服务的有效供给，而不是政府直接参与企业的经营决策。只有明晰政府与企业的角色定位，才可能建设增值型营商环境。第二，让企业既有有意愿去增值，也有能力去增值。对于一个企业而言，增值的意愿通常取决于其对创业价值与市场前景的认知，而增值的能力不仅来源于其自身的资源和管理优势，还依赖于一个能够让资源要素得到市场化配置的政策环境。因而，推动增值型营商环境建设，不仅需要激发企业创新创业的持续动力，还需要构造一种高度尊重市场的政策环境，让企业充分发挥经营自主性。

2. 有为而治：县级政府的创造性执行

强调企业是增值的主体并不意味着政府的退场。相反，建设增值型营商环境需要充分发挥政府能动性，尤其是县级政府。正如习近平总书记所强调的，“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”。因此，把握县域治理的特点和规律尤为重要。从实践上看，作为一线治理主体，县级政府面临典型的政策“供需”紧张问题：一方面，它处于企业需求回应最前端，直面企业诉求，因而具有强烈的政策供给意识。另一方面，它又身处政策执行最末端，导致其往往缺乏足够的政策自主权和相关资源。

面对这种紧张关系，县级政府该如何有为而治呢？李强总理在谈政府自身建设时就提出，要提高创造性执行能力。对于身处一线的县级政府而言，创造性执行能力的提升不仅必要而且迫切。所谓创造性执行，其实也存在双重内涵：一是创造性地利用已有政策资源为企业提供服务，二是通过创造新技术、新资源、新组织为企业提供服务。前者寻求已有资源的最优组合，而后者则旨在开拓创新。尽管存在些许差异，两者的最终目的是一致的，都是实现政务服务的集成化、定制化，以更好地服务企业增值。

为了提升县级政府的创造性执行能力，就应当强化以下两方面的工作要求：一是给予县级政府以更高的决策自主性。著名企业家任正非曾说，要让听得见炮声的人来呼唤炮火。赋予一线团队更多的决策权，是确保组织可以灵活适应环境变化的重要条件。县级政府依规获得更大自主权后，可以因地制宜地执行政策，以更有效地缓解“供需”紧张。二是强化价值理性对政府行为的引领性。正如李强总理所强调的，政府部门在实际工作中应当多作“应不应该办”的价值判断，而不是简单地只作“可不可以办”的技术判断。对于经济社会发展中的关键治理诉求，县级政府应当积极主动担当，以强烈的责任意识驱动创造性执行。

3. 法治为基：政府权力的边界勘定

如果说增值服务更多强调了政府的“支持之手”，那么法治化则关注如何勘定政府权力的行使边界，进而将“掠夺之手”关进制度之笼。事实上，没有权力法治化作为基础，政府支持难以落实，增值服务也容易出现走样。就县级政府而言，因其社会嵌入之深、辖区规模之小，公权力容易失范甚至被俘获。因此，县域营商环境最基础的要求就是法治。只有在法治的保障之下，契约精神才能得以维护，市场经济才能得以运转。提升县级政府依法行政水平，不仅要确保“法定职责必须为”，更要落实“法无授权不可为”。只有如此，亲清统一的新型政商关系才能真正得以建立。一言以蔽之，以法治为底线、以增值为理念，是增值型营商环境建设的根本准则。

毛益民，博士，副教授，硕士生导师，浙江工商大学政府管理所副所长、浙江省重点专业智库浙商研究院研究员。主要研究领域：权力法治、地方政府治理。主持国家社科基金青年项目1项、国家社科基金重大项目子课题2项、省部级各类课题多项；出版专著2部，在《政治学研究》、《学术月刊》、《经济社会体制比较》等学术刊物发表论文10余篇；专著《权力制约监督论》获教育部高等学校科学研究优秀成果奖、《权力法治与廉政治理》获浙江省哲学社会科学优秀成果奖；多项咨政成果获得省部级及以上领导肯定性批示。

吴波，博士，教授，博士生导师，浙江省重点专业智库浙商研究院执行院长。浙江省中青年学术带头人，浙江省之江青年学者，浙江省151人才，浙江省杭州市人大咨询专家。主要研究领域：企业成长、营商环境。主持国家社科基金重点项目1项、国家自然基金课题3项、省部级各类课题10余项；出版专著5部；在《管理世界》、《南开管理评论》、《科学学研究》、《科研管理》、《管理评论》等学术刊物上发表论文30余篇；专著《区位迁移与企业成长理论与实证研究》获得浙江省第十七届哲学社会科学优秀成果奖。国家自然科学基金委员会管理科学部通讯评审专家，《管理世界》、《南开管理评论》等期刊审稿专家。立足浙江县域，服务当地经济高质量发展，为钱塘区、东阳市、龙游市、缙云县等区县开展咨政研究，获得省部级领导批示10余项。主持企业战略规划方面横向课题多项，为浙江农都集团、舟山水产城、杭州烟草、万洋小微园等公司提供战略发展咨询服务。