您当前的位置: 首页 > 研究动态

新冠肺炎疫情对我国城镇化建设的警示

作者:吴鹏    2020-09-24

新冠肺炎疫情仍在全球蔓延,我国经济和世界经济都受到拖累,影响很大。其中,此次疫情对大中城市经济、社会生活的影响远大于小城镇和乡村地区,并因此对国家社会经济全局造成了较为明显的负面影响,充分暴露出了长期以来我国现代化工业化建设以城市空间为主,城镇化战略落地过程中重城市建设、轻小城镇建设,导致人口和生产建设空间过度依赖城市而脱离小城镇空间的弊端,明显影响了国家整体上的总体安全、总体发展。本文试就疫情暴露的长期以来我国工业化现代化建设过程中以城市空间为绝对主空间,城镇化建设过程中重城市建设、轻小城镇建设的问题展开分析,以期为今后统筹平衡抓好工业化与城镇化、城市建设与小城镇建设的关系,在城市、小城镇两个空间上做好经济建设的科学、均衡布局,人口承载的合理分配,打造工业化现代化的城市、小城镇“双引擎”,抵御风险的“双防线”,实现城市、小城镇及其周边乡村现代化的“双赢”,确保在整体上全面提高国家全局的抗风险韧性、发展韧性,真正实现中国特色社会主义国家现代化的长治久安、长富久盛。

小城镇成为国家现代化建设短板的原因

1.落后的农业国里的小城镇在现代化过程中长期缺乏工业传统,“先天不足”是历史根源。

新中国成立以前,我国是落后的传统农业大国。在西方近代工业革命开始很长一段时间以后,晚清政府才在少数一些城市引进近代工业开启工业化进程。抗战时期,出于战备和隐蔽生产的需要,出现少数工业分散在乡村和小城镇地区。但随着抗战胜利,又重新回迁城市。所以,直到解放前,主导广大乡村地区包括乡村中心地位的绝大多数小城镇的生产建设仍然是近乎原始的农耕生产、商业和少部分手工业,工业“零基础”。直到新中国成立以后的六、七十年代,在长三角地区首先出现了由人民公社、生产大队集体开办的“社队企业”,小城镇和乡村地区才有了工业基础。并随着改革开放乡镇企业红火发展,一批小城镇才得到较大发展。但时至今日,我国许多乡镇仍是“零工业”、纯农业型的小城镇。

2.工业化现代化建设所必需的社会经济基础集中在大城市,且基础极差是现实制约。

解放前夕,我国现代化、工业化所需要的最基础的交通、电力、人才等都集中在几个大城市,且总量很低、质量不高。新中国成立初期,全国铁路总里程仅2.2万公里。公路里程仅8.1万公里,没有一条高速公路。民航航线里程1.1万公里,只有12条航线。电力工业全国装机容量只有185万千瓦,全年实际用电量35亿千瓦时,仅相当于现在一个中等城市一年的用电量。全国5.4亿人口中文盲率高达80%,高等教育在校生人数只有11.7万人。直到新中国成立以后,全国尤其是农村地区的文盲率才大幅下降。因此,显然后起的新中国的工业化只能选择在城市空间进行。

3.国家工作重心由乡村转向城市是战略源头。

1949年3月,中共中央在西柏坡召开了党的七届二中全会。全会指出,党着重在乡村聚集力量,用乡村包围城市,然后取得城市,这样一种工作方式时期已经完结。从现在起,开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期,即工作重心由乡村转移到城市。其原因毛泽东主席在他做的全会报告中鲜明地指出:“只有将城市的生产恢复起来和发展起来了,将消费的城市变成生产的城市了,人民政权才能巩固起来。”当然,更根本的目的还是为了推进国家的工业化,实现国家的现代化。

4.计划经济时代的限制政策是重要原因。

在新中国成立后的五六十年代,面对当时的特殊国际国内环境,国家采取了限制私人和集体搞副业、“以粮为纲”的政策导向,除了国营,公社、生产大队发展集体和私营性质的商业、副业被严格限制。直到改革开放以后,尤其是1984年中央连续出台1号、4号文件,乡镇地区小城镇里的社队企业才取得合法地位并改称为乡镇企业。此后,乡镇企业大干快上,小城镇工业化蓬勃发展。到新世纪之交,这些小城镇又伴随着乡镇企业的转型成功而进一步发展,或随着乡镇企业的衰败而缓慢发展。

小城镇成为国家现代化建设短板对国家全局总体安全与发展的危害

1.造成国家现代化建设在空间布局上的唯一化、发展载体的单一化,现代化建设的综合韧性降低。从国家整体最高利益看,这种由于历史原因造成的把工业化、现代化建设的空间全面集中在城市空间,工业化空间几乎完全与城市空间重叠,已经导致工业化建设在人口、国土、资源、数量等占比上有绝对优势的小城镇尤其是乡村的“真空”,使国家现代化建设在空间布局上变成唯一化和承载发展的载体的单一化,严重降低了国家发展的韧性与可持续性。到2018年,全国经济百强城市的GDP总和占国内GDP比重高达74%,国家工业化、现代化对城市的依赖度、在城市空间的聚集度到达了惊人的程度。此次疫情更是暴露出了国家工业化现代化建设以城市为中心的高聚集度,农村和小城镇生产生活资料、国家现代化建设没有城市以外“第二车间”的战略空间不足的问题。

2.造成人口绕过小城镇,单向度地向城市集中,国家整体上抵御各种复杂风险的韧性降低。截止2019年,常住人口超过800万的城市超30个,其中16个城市的市域总人口超过了千万。这种全国人口在城市狭小空间高度集中的现状,大大降低了城市和全国抵御风险的能力。具体表现在4个方面:

(1)加大了传染病在全国传播扩散的风险。以武汉市为例,这座1000多万常住人口的特大城市,在封城前有500多万人离开武汉前往全国各地,疫情蔓延到全国。人口高度集中,意味着某座大城市一旦发生陌生的传染性疾病,意味着必须从全国采取最严格、最全面的管制措施,全国应对风险的韧性不足,缓冲空间不大。反过来看,如果人口不随着中心城市和大城市与小城镇的一头重、一头轻,也就是小城镇真正做大做强,成为周边乡村地区的龙头,就近吸附就业人口,人口保持相对较低的流动性,抵御全国性流行病及其他风险的能力也就相对较强。浙江、江苏、广东三个经济处于同一发达水平的省份感染新冠肺炎的人数,似乎可以说明不同经济发展模式与抵御风险能力强弱之间的某种关联。在这三个省份中,江苏省是小城镇最为发达、发达数量数量多的省份,人口8000万,比浙江省5500万多、但比广东1.1亿少。根据三省卫健委官方通报,截至4月8日24时,累计报告本地确诊病例浙江省为1218例,江苏省为631例,广东省累计报告新冠肺炎确诊病例1539(其中境外输入确诊病例176例)。其中,乡镇经济最为发达的江苏省本土感染人数远远少于浙江省和广东省。

(2)给社会稳定增加了风险。随着人工智能和世界经济格局的快速变化,以及经济周期的演变,大城市与小城镇之间贫富差距两极分化、城市内部贫富差距两极分化明显,都是潜在的稳定风险。

(3)降低了国家的战备能力。人口在城市尤其是在少数大中城市的高度集中,意味着战争期间军事目标的高度集中。从历史看,几乎每一次科技革命之后都会发展世界战争、社会革命。我国人口和现代化成果集中在国土最前沿数个城市群,不利于国家长期的安全、稳定与持续繁荣。

(4)不利于农业基础地位尤其是粮食生产的稳定。小城镇现代化建设水平不高,龙头地位不强,人口从乡村直接跨过小城镇流入到大城市,不利于农业基础地位的稳定。中国作为传统的农业文明社会,拥有得天独厚的农业生产条件和悠久深厚的农业文明传统。如果社会完全西方化,必然导致农业生产缺乏必要的人口。目前,农村地区种地的人已越来越少,且都是年纪较大的老人,青壮年尤其是80后、90后一代几乎完全不懂农业生产,农村土地闲置、抛荒不是个别。一些小型农田水利是集体化时代的产物,已远远不能满足当前的农业生产。目前,我国虽粮食连年增收,但已是多年的世界粮食进口第一大国。此次疫情已经警示,如果城乡封锁等紧急状态持续数月、甚至更久,农村还有没有足够的劳动力和生产要素开展农业生产?换一种思路,如果人口不过度在城市集中、不过度集中在少数中心城市,人口、产业在国土空间上也建立一个从中心城市—中小城市—小城镇—乡村均匀分布的橄榄型结构,发挥小城镇在连接城乡的节点和乡村地区的龙头地位,将小城镇打造成“人口蓄水池”,就近吸纳乡村人口,不至于让乡村人口远距离、长时间离开农村,可以就近返乡从事农业生产,社会抵御风险的能力是否更强?更有利于长治久安?

3.乡村文明衰弱不振,不利于世界“文明冲突”下的国家“文化安全”建设。

我国是农业文明型国家,散落在乡村的各种文化遗产、民俗是乡村文明的主体,乡村文明因而也是中华文明的重要组成甚至是主体。调查显示,仅从2000年到2010年,我国就有90万个村子消失。乡村的消失,使得乡村文明、传统文化存在的土壤彻底消失,并连带灭绝。数据显示,目前我国大多数非遗项目代表性传承人平均处于50岁以上的年龄段,最大的已经进入“百岁”行列,在世的国家级代表性传承人中50%以上超过70周岁,较大比例非遗面临后继无人或濒临失传。中国传统上是乡土文化的社会,舞龙舞狮、山歌门神,无不给人积极向上的力量,也是在世界一体化中进行“身份识别”“身份归属”的识别。然而曾经在乡村地区流传已久的“福禄寿三星”年画、门神年画、骑着鲤鱼的金童玉女的年画,以及年画中常见的松、鹤形象,这些承载传统文化的传统物象,体现中国人品性高洁、傲骨不屈的精神与美学,在当今城镇地区的商业楼盘、洋房小区哪里还看得到身影,取而代之的是油画等西式艺术搭配着欧式、韩式、美式装修的洋房,似乎除了财神,传统文化已经基本与城市居民日常生活绝缘。

4.我国工业化和现代化建设走进绝对化的“城市路径依赖”的误区。

我国工业化、现代化建设长期以城市为中心,本身导致了小城镇及其周边乡村地区的工业真空化和人口外流导致的空心化,从而使工业化现代化的“城市路径依赖”成为口实,似乎小城镇无法承载工业化。但是,对于我国这样一个幅员辽阔、地区差异较大、历史传统悠久、农耕与乡土文化独特、国情复杂、周边地缘政治复杂的大国来说,是不是工业化、现代化的道路只能完全的、单一的依赖城市?对这个问题的回答应该是否定的。因为从我国革命道路的历程看,就经过了完全在城市发动,最后转向了以农村包围城市的中国化。工业化、现代化也应该按照中国实际情况进行,更直白的说,工业化现代化应该同时在城市与小城镇合理布局形成“双空间”“双引擎”,城镇化战略应真正做到城市建设与小城镇建设同重。另外,我国小城镇普遍缺乏工业传统与基础,是纯农业的乡镇,工业化单一的在城市进行,必然导致小城镇只能保持“原生态”发展,而难以借助工业化的手段实现自身现代化。今天我国人均GDP迈入万元美元大关的新阶段,我们应该具备在城市之外的小城镇开辟现代化建设“第二车间”的能力。

建议

1.要科学规划我国现代化建设在城市与小城镇两个空间的均衡布局与建设,扭转国家现代化建设空间单一依靠城对国家总体战略安全和长治久安形成的不利局面。费孝通曾经指出:“在人口这样众多的国家,多种多样的企业不应当都集中在少数都市里,而应当尽可能地分散到广大的农村里去,我称之为‘工业下乡’。工业下乡同样可以在国家经济结构中增加工业的比重,但是在人口分布上却不致过分集中,甚至可以不产生大量完全脱离农业生产的劳动者。在这个意义上,为具体实现工农结合,或消除工农差距的社会开辟了道路。”因此,要从建立国家现代化的总体安全观、发展观高度着眼,从中国国情出发,把小城镇放到国家工业化、城镇化战略中突出的位置,大力做好城市与小城镇在国家功能区的地位设定、功能分布,科学做好工业建设在城市空间与小城镇空间的科学规划,促进国家工业化、现代化建设与城市化、小城镇现代化建设的三赢发展,走出工业化现代化的“城市路径依赖”,走出城市与小城镇并举的中国特色工业化、现代化建设新路子。

2.要坚持小城镇“城”的属性,着力加强小城镇人居环境整治和社会公共服务体系建设,增强小城镇的带动作用、龙头地位。要坚持城市建设与小城镇建设同抓并举,不厚此薄彼,要加快步伐从功能配套、人居环境两个方面做好小城镇建设的补课工作,学习近些年浙江省、青海省等几个省从全省范围以美丽城镇建设为载体开展专题化的小城镇建设经验,全面抓好小城镇和乡村人居环境的整治,补齐各项功能短板。要抓住消费升级时代特点下人对美丽宜居生存环境的高度追求,以及中国人极端重视教育的传统特点,着重加大基础教育、公共医疗等公共服务体系建设,缩小城乡差距,让乡村更宜居宜业宜学,遏制人口外流势头,增强吸附人口回流的能力。

3.要坚持小城镇“镇”的属性,大力完善农业生产基础设施,着力抓好粮食生产,大力夯实农业在国民经济中的基础地位。必须坚持小城镇的“镇”的属性,在抓好工业、公共服务的同时,毫不放松农业在国民经济中的基础地位,牢牢抓住粮食生产这一农业生产中的关键。随着气候变化等诸多因素,近些年来,干旱天气在我国局部发生频仍。水是生命之源,也是生产之源,一定程度上水利设施发达程度决定农业丰产丰收的程度,因此加强水库、山塘、小型农田水利农田水利等农业生产基础设施的补课,系统化地更新、改造、提升建成于改革开放前的老旧农田水利设施,打造高效的农业生产灌溉体系,既可以增强保障能力,也可以一定程度上减少土地抛荒、闲置和水田变旱田等的发生。